재정력지수로 국고보조금 집행땐 역차별 심각

중앙과 지방 간 재정 갈등의 쟁점은 과연 지방자치단체의 재정 상황이 그렇게 어려운가, 그렇다면 정부 지원은 충분한가, 정부가 일방적으로 결정하는 것이 타당한가 등이다. 정부는 인구와 산업기반 등에 따라 극심한 차이를 보이는 지자체 간 재정력 격차를 해소하기 위해 ‘지방재정조정제도’를 운영하고 있다. 여기에 지방교부세(보통교부세와 특별교부세로 구분), 부동산교부세, 지방소비세, 국고보조금 등이 포함된다. 교부세 배분은 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 ‘재정력지수’를 기준으로 한다.

30일 서울신문이 한국지방재정학회, 나라살림연구소와 함께 지방재정조정제도가 재정력 지수를 어떻게 변화시키는지 추적한 결과 재정조정제도가 오히려 지역 간 역차별을 부추기는 것으로 나타났다. 지자체 재정지원 기준이 되는 재정력지수를 바탕으로 보통교부세를 추가하면 지자체 간 불균등을 어느 정도 완화하는지 알 수 있는 ‘조정 재정력지수1’을 산출했다. 이어 보통교부세에 분권교부세와 특별교부세를 포함한 ‘조정 재정력지수2’와 국고보조금까지 합산한 ‘조정 재정력지수3’을 활용했다.

현재 재정력지수가 가장 높은, 다시 말해 재정상황이 가장 좋은 곳은 서울이다. 2012년 최종예산을 기준으로 재정력지수가 1.01이다. 반대로 재정상황이 가장 나쁜 곳은 전남(0.31)이고, 광역시 중에서는 광주(0.56)다. 하지만 ‘조정 재정력지수1’을 대입하면 광주는 0.97, 전남은 0.95로 바뀐다. 재정력지수가 1.0을 넘으면 현행법상 보통교부세를 받지 못하기 때문에 서울은 ‘조정 재정력지수1’에 변화가 없다.

‘조정 재정력지수2’로 가면 당초 재정력지수가 최하위였던 전남이 1.05를 기록하며 전국 최고 수준으로 뛰어오른다. 당초 재정력지수가 0.37에 불과했던 전북과 경북 역시 1.03으로 올라선다. 최하(광주·강원)와 최고(충북·전남)의 격차가 0.04포인트까지 줄어든다. 그런데 ‘조정 재정력지수3’에서는 지자체 간 재정균형이 훼손되는 것으로 나타났다. 서울은 1.18로 전국 최하위로 떨어지고, 충남의 4분의1, 충북, 전남북, 경북의 3분의1 수준으로 열악해지는 결과가 나온다.

2010년도와 2011년도 자료로 계산하더라도 동일한 추세를 발견할 수 있다. 2010년에도 서울은 당초 재정력지수가 1.01로 전국 최상위였지만 ‘조정 재정력지수3’은 1.14로 전국 최하위로 바뀐다. 반면 0.56이었던 충남은 4.74로 전국 최상위로 달라진다.

이런 결과는 특별·광역시가 현행 제도에서 가장 큰 역차별을 당하고 있다는 점을 시사한다. 국고보조사업의 절반가량이 복지사업인 데다 무상보육 등의 영향으로 특별·광역시 자치구는 복지예산 비중이 이미 50%를 넘어섰다. 특히 국고보조사업은 1991년 2조원에서 올해 57조원으로 규모가 급증했다. 지난 7년 동안 국고보조사업 전체 증가율은 8.7%인데, 국고보조사업을 위한 지방비 부담은 12.5%나 늘어났다.

분석에 참여한 정창수 나라살림연구소장은 “재정조정제도 중에서도 ‘조건부 지원금’인 국고보조금 보조율을 결정할 때 재정력지수를 사용하면 심각한 지역 간 역차별을 일으킨다는 점을 보여 준다”고 설명했다. 이어 “기본적으로 국고보조사업은 당초 취지대로 지자체 간 차등을 두지 않는 방향으로 바꿔야 한다”고 지적했다. 그는 “지방교부세는 재정력지수를 바탕으로 차등 분담하는 것이 지자체 간 재정격차 해소에 분명한 효과가 있다는 게 드러난다”고 덧붙였다.

강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

“낡은 국고보조금 운영체제 시대 맞춰 재설계해야”

윤영진 계명대 행정학 교수 제언

“현행 국고보조금 운영체제는 28년 전인 1986년에 설계된 이후 지방자치제 부활과 복지지출 대폭 확대 등 시대변화를 전혀 반영하지 않은 낡은 제도입니다. 전면적인 수술 없이는 정책 효과도 거두지 못한 채 중앙정부와 지방자치단체 간 갈등만 부추길 수 있습니다.”

‘조정 재정력지수’ 연구를 주도한 윤영진 계명대 행정학과 교수는 30일 “국고보조사업의 기본 구조 자체를 다시 설계해야 한다는 걸 명확하게 입증했다”고 분석 결과를 자평했다. 윤 교수는 한국지방재정학회 회장, 기획예산처 재정정책자문위원, 대통령 자문 정책기획위원 등을 역임한 지방재정 분야 전문가로 꼽힌다.

윤 교수는 “정부는 국고보조사업을 지방교부세로 조정되는 결과를 반영하지 않고, 오히려 기존의 재정력지수를 바탕으로 차등부담하고 있다”면서 “이 때문에 지방재정에 심각한 왜곡을 초래하고 있다”고 지적했다. 그는 “2012년 기준으로 정부는 국고보조사업을 집행하면서 서울에 대해서는 다른 지자체보다 20~30% 포인트나 적은 36.3%만 보조한 것에서 보듯 서울이 가장 큰 역차별을 당하고 있다”고 말했다.

윤 교수는 재정력지수라는 기준 자체가 갖는 한계도 제대로 인식해야 한다고 강조한다. 그는 “재정력지수는 예산지출의 최종 효과에서 나타나는 형평성보다는 개별 지자체가 존속하기 위한 최소비용에 초점을 맞춘 기준”이라면서 “그러다 보니 지자체가 커질수록 행정비용은 줄어드는 ‘규모의 경제’ 효과가 나타난다”고 말했다. 특히 인구가 많은 수도권과 광역시는 기준재정수요액 자체가 적게 산정된다는 것이다.

지자체별 주민 1인당 예산액 현황을 살펴보면 윤 교수가 말하는 의미가 분명해진다. 지난해 기준 서울시는 1인당 예산액이 236만원인 반면 전남과 강원은 각각 652만원과 567만원을 기록했다. 예산 규모 차이에도 불구하고 인구 차이가 워낙 크기 때문에 이런 현상이 발생한다는 것이다.

윤 교수는 “이런 현실은 모든 국민이 동등한 생활수준을 누려야 한다고 규정한 헌법 정신을 위배하고 있다”면서 “개별 단체 중심인 현행 지방재정조정제도 산정기준을 재정정책의 최종 수혜자인 국민 개개인에게 초점을 맞추는 방식으로 개선해야 한다”고 말했다.

강국진 기자 betulo@seoul.co.kr