‘행정수도완성추진단’ 출범
연내 개헌·특별법·국민투표 중 방법 결정2004년 위헌판결에 특별법은 부담감 커
개헌 통해 ‘수도’ 명문화되면 위헌성 줄어
국민투표, 후폭풍 적지만 시간·비용 문제
행정수도 이전 주요 발언
행정수도 완성 방식은 민주당 내에서도 의견이 엇갈린다. 이해찬 대표는 개헌을 통해 완성해야 한다고 본다. 이 대표는 지난 24일 “개헌할 때 대한민국 수도를 세종시에 둔다는 문구를 넣으면 위헌 문제가 해결된다”고 말했다. 충남을 지역구로 둔 미래통합당 정진석 의원도 27일 “반드시 헌법 개정을 통해서 완성돼야 한다”고 밝혔다.
개헌을 주장하는 데는 2004년 헌법재판소가 신행정수도법을 위헌이라고 판단했기 때문에 헌법을 고치는 게 가장 확실한 방법이라는 인식이 깔려 있다. 당시 헌재는 “우리나라의 수도가 서울인 것은 우리 헌법상 관습헌법으로 정립된 사항이며 여기에는 아무런 사정의 변화도 없으므로 이를 폐지하기 위해서는 반드시 헌법 개정의 절차에 의하여야 한다”고 했다.
●이미 관습헌법 깨져… 헌재 판단 달라질 수도
다만 헌법 전문가들 중에는 2004년 신행정수도법 제정으로 이미 우리나라의 수도는 서울이라는 관습헌법은 깨졌다고 보는 의견도 많다. 전학선 한국외대 법학전문대학원 교수는 “국민의 대표기관인 국회가 세종을 행정수도로 하는 법을 만들었다는 것으로 이미 관습은 깨진 것이기 때문에 이번에는 헌법 소원이 청구된다 해도 다른 판단을 내릴 수 있다”고 말했다. 다만 전 교수는 관습헌법의 기준 자체가 불명확하다는 점을 지적하며 “가장 확실한 방법은 국민투표를 통해 국민적 합의를 마련하는 것이다. 그러면 헌재도 관습법을 위헌의 근거로 삼기 어렵다”고 설명했다. 이종훈 정치평론가 역시 “당시 위헌 판결의 근거는 3부 기능이 모두 서울에 있기 때문이었는데, 2004년 이후 행정 기능을 옮기면서 새로운 관습이 생겼다고 볼 수 있어 헌재가 똑같은 판결을 내릴 가능성이 크지 않다”고 분석했다.
●특별법 효력, 개헌 없이는 법리적으로 배치
반면 이준한 인천대 정치외교학과 교수는 “수도 이전이 현실화될 가능성이 높지 않다”고 봤다. 이 교수는 “수도 이전에 대해 위헌 판결을 내린 헌법이 그대로 남아 있는 상황에서 개헌 없이 하위법인 특별법만으로 효력을 발휘한다는 것은 법리적으로 맞지 않다”고 분석했다.
익명을 요청한 한 헌법재판소 연구원도 “우리나라의 수도가 서울이라는 관습헌법이 깨졌다고 보기 어렵다. 이 관습이 깨지려면 수도는 서울이라는 데 대한 국민적 합의가 없어져야 하는데 지금은 그렇지 않다”면서 “이를 넘어서려면 개헌을 통해 국민적 합의를 모으는 수밖에 없다”고 강조했다.
●‘대통령안 국민투표’… 국민적 합의가 열쇠
권력구조까지 포함돼 실현 가능성이 떨어지는 개헌보다는 국민투표로 행정수도 완성을 해결할 수 있다는 주장이 현재로서는 논리적으로 가장 설득력이 있는 듯하다. 2004년 헌재가 국민투표권 침해라고 지적한 부분도 국민투표로 해결할 수 있다. 정의당 심상정 대표는 “원내 정당들이 특별위원회를 구성하고 여기서 나온 합의안으로 국민투표를 하자”고 했다. 하지만 민주당 원내지도부 관계자는 “국민투표는 시간과 비용이 들기 때문에 쉽지 않은 선택”이라고 밝혔다.
민주당 내 다수 의견은 법 개정 혹은 특별법 발의다. 김 원내대표는 “대선까지 시간 끌지 않고 그 전에 여야가 합의할 안을 만드는 게 중요하다”고 말했다. 추진단 단장을 맡은 우원식 의원도 “여야 합의가 행정수도 이전 완성의 관건”이라고 강조했다. 다만 법 개정이나 특별법 제정은 헌재 문턱을 넘기 어렵다는 단점이 있다. 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수는 “여야 합의로 초안을 만들고 대통령이 이에 동의할 수 있다면 그것을 국민투표에 부치는 것이 헌재로서도 부담을 덜 수 있는 방안”이라고 밝혔다.
김진아 기자 jin@seoul.co.kr
신융아 기자 yashin@seoul.co.kr
이하영 기자 hiyoung@seoul.co.kr
2020-07-28 2면
